●按照农民工的实际情况，可将农民工问题的解决途径分成“离乡不离土”和“离乡又离土”两类。分类确立两手抓的战略思路，同步推进。从根本上解决农民工问题，核心是打破农民工与土地的依附关系，设计用农民工拥有的以土地为主要载体的农村资源来换取城镇居民同等待遇的市民化制度安排

　　●对于“离乡不离土”农民工，可在保留农民工在原户籍所在地的承包土地和宅基地、保持农民工的农村居民户籍身份不变的特征下，实现农民工在流入地的“安居乐业”。目标是流入地城市切实解决“六个有”问题，即实现农民工“有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织”

　　●对于“离乡又离土”农民工，可在农民工自愿退出原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权、并将相关土地指标带到流入地城市的前提下，“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”，享受与流入地城市城镇居民的“同城同待遇”，从而实现农民工的真正市民化

　　农民工是在我国工业化、城镇化快速推进和经济社会发展转型过程中出现的一个特殊群体。他们的户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。

　　从农民工的流动区域看，我认为主要可分为两大类，第一类是外出进入城市或在县城以上城镇务工的人员；第二类是在县城以下城镇从事二、三产业或本地乡镇企业就业的农村劳动力。第二类农民工由于主要是在户籍所在地或周边地区就业，所处区域仍在农村，相对来说涉及就业、生活等实际问题较少；而第一类农民工，由于大多数是离开户籍所在地跨地区流动，在生活、就业中遇到的问题较多。第一类对象我们称其为城市农民工。由于传统的城乡二元体制尚未完全打破等因素，从根本上解决城市农民工问题还存在不少制度障碍。

　　大量农民工进城务工，既推动了工业化、城镇化、现代化进程，也把大范围的城乡差别、区域差别带入城市。发达城市的“三农”问题，不但表现为传统意义上的农业、农村、农民问题，而且表现为日显突出的农民工和“城中村”问题。从某种意义上讲，农民工问题是新时期“三农”问题在城市的集中体现。解决农民工问题，已经成为推进中国特色城镇化、实现城市与农村全面协调可持续发展重大而紧迫的课题，更是促进社会公平正义、实现社会和谐的必然要求。

　　当前，城市人口结构按户籍身份和户籍所在地关系的不同，一般可分为三大类，即本地城镇居民、本地农村居民、外来暂住人口。暂住人口中，又以外来从事二三产业的农村居民居多，也就是我们所称为城市农民工的数量居多。目前，较为发达的城市已成为农民工的集中地，不仅吸纳了市域范围内的本地农民工，而且还吸纳了跨地区流动的大量外来农民工，有些城市的外来农民工数量不仅超过了本地城镇职工，而且超过了本地农业从业人员。农民工已成为城市人口的重要组成部分，这是近几年来城市人口结构变化最鲜明的特征。

　　近年来，各级党委、政府采取一系列政策措施，改善农民工的就业和生活环境，维护农民工的权利。但不可否认，农民工边缘化的现象仍然存在。虽然有其自身文化和技能素质较低、农村与城市文化差异等因素，但根本症结在于城乡二元的户籍制度及其户籍所依附的待遇差别、在于农民工市民化途径的缺失。虽然购房入户、投资入户、人才入户的对象范围也包含了农民工，但因农民工普遍学历较低、收入较低、资本积累和融资能力不足，市民化的政策对绝大多数农民工而言不具有可行性，或者说只有极少数农民工能够实现市民化。而农民工却是中国人口转移和市民化的主要群体。因此，必须探索现实可行、适用的农民工市民化路径，制订可操作的农民工市民化新政策。

　　目前，农民工已完成代际转换，新生代农民工已成为农民工的主体。据杭州主城区劳动力市场的统计，2006年度求职的外来农民工达71.78万人次，其中34岁以下占总数的87.31%，16-24岁占总数的53.29%；离开校园后直接加入打工行列的人数已居第一位。据抽样调查显示，有51.6%的农民工打算长期在杭州工作。而且，从这些1980年以后出生的农民工群体在文化程度、人格特征、打工目的、城市认同、生活方式等情况调查分析看，大多数人不愿意、也不可能再结束打工生涯回乡务农。让他们融入城市社会、平等分享发展成果，已是现实要求。

　　按照农民工的实际情况，可将农民工问题的解决途径分成“离乡不离土”和“离乡又离土”两类。分类确立两手抓的战略思路，制定不同目标、不同政策和不同办法，同步推进。

　　从根本上解决农民工问题，核心是打破农民工与土地的依附关系，设计用农民工拥有的以土地为主要载体的农村资源来换取城镇居民同等待遇的市民化制度安排。

　　对于“离乡不离土”农民工，可在保留农民工在原户籍所在地的承包土地和宅基地、保持农民工的农村居民户籍身份不变的特征下，实现农民工在流入地的“安居乐业”。“安居乐业”的目标是流入地城市切实解决“六个有”问题，即实现农民工“有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织”。

　　对于“离乡又离土”农民工，可在农民工自愿退出原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权、并将相关土地指标带到流入地城市的前提下，“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”，享受与流入地城市城镇居民的“同城同待遇”，从而实现农民工的真正市民化。“同城同待遇”的目标是确保农民工享受本地城镇居民各种生活待遇，平等参与本地民主政治建设，在精神文化上真正与本地居民融为一体。

　　以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保来解决“离乡又离土”农民工问题，是一项涉及范围广、影响大、带有全局意义的探索工作，目前在全国没有政策先例，需要从国家层面作出实质性制度安排。可选择农民工较为集中、建设用地相对紧张的东部沿海省份和城市以及农民工流出较多而土地资源较为丰富的部分中西部地区先行试点，取得经验后再在全国推广。

　　“以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保”为突破口，解决农民工市民待遇，不仅有利于城市健康有序发展，而且有利于新农村建设和“四农一村”问题的根本解决。“三换”不仅解决了农民工流入地城市由于户籍人口增加导致城市用地不足的矛盾，并从实质意义上推进城镇化。同时，城市建设用地规模与农民工市民化的比例挂钩，建设用地的增加是可控、有序的。这与一些地方农保地“异地代保”的做法有本质区别，“异地代保”实际上并没有实现农村劳动力的转移。“三换”也有利于城市和城镇的可持续发展。以杭州为例，杭州市域总面积1.66万平方公里，目前规划到2010年的市域城镇建设用地面积为696平方公里，发展空间和农民工安置区域非常丰富。如每年使2万名农民工转为城镇居民，20年转移40万农民工是可行的，既可以极大地加快农民工市民化进程，又能保证城镇的可持续发展。“三换”方案的实施，实现了劳动力的稳定转移，降低了农民工流出地农村人口的绝对量和相对量，有利于整合农村土地资源、促进土地流转、推进土地规模经营，有利于流出地的农业农村现代化和新农村建设。“三换”方案实施后，由流入地城市解决农民工的城镇户籍、住房、社会保障等问题，使农民工完全纳入城市社会保障体系，解除了他们的后顾之忧，有利于农民工更好地融入城市生活，实现自我发展，进而加快我国工业化、城镇化、现代化进程。

　　（作者王国平，为中共浙江省委常委、杭州市委书记）