进入十月，“问责风暴”持续发力，又有数名地方官员相继落马。据不完全统计，从9月14日开始，至少19名县处级以上官员落马。最多的一天，共有4名官员被问责。观察人士认为，这是自2003年以来的新一轮官员“问责风暴”，说明我国的问责制正在演变为一种严厉的常态程序。法律专家也将之解读为问责制向“制度化、法律化”发展的一个积极信号。　　尽管如此，专家们还是审慎地认为，目前问责制的制度设计还不能说已经完善，“官员问责的法律依据已经有了，但是特别详细的规定还很缺乏”，问责体系也不完整，这些都有可能削弱问责的力度，甚至带来“问责秀”、“假问责”等负面问题。

　　问责步入制度化法律化时代

　　被定位为“行政问责年”的2008年，的确不负众望。

　　6月30日，在陕西省政府召开的“干部整风大会”上瞌睡打盹的12名领导干部受到惩戒，并被取消本年度的公务员创优评佳资格。

　　截至7月18日，云南全省共问责干部422人，其中厅级13人，县处级105人，涉及9个省级政府部门和14个州市。

　　9月20日凌晨，广东省深圳市龙岗区舞厅火灾43人死亡；仅仅一天之后的9月21日晚，包括一名副区长在内的5名领导被免职。

　　9月22日，河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故，登封市一名市长、一名副市长被建议免去职务。

　　9月23日，因为黑龙江省鹤岗市兴山区富华煤矿井下火灾事故，鹤岗市兴山区区委书记和区委副书记被免职，一名副区长被撤职。

　　有观察人士注意到，目前行政问责范围正在逐渐扩大。同是9月，在多名高官因重大责任事故被问责的同时，也有一些“小官”因为“小事”丢了“乌纱”：四川省剑阁县人事局长因为怀疑茅台酒质量有问题和价格等原因，在众人面前掌掴卖酒大爷，被免去党内外领导职务；巴中市市政府将放假通知的“中秋节”误写成“端午节”，有关部门的3名干部被免职。

　　中国政坛的这种变化，被专家解读为“领导问责”的制度化和法律化，并在媒体、学界掀起一场问责制度的大讨论。

　　据统计，截至目前，全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省、区、市已达10多个。

　　除了“事故型问责”之外，一些地方甚至启动了“日常型问责”，将矛头直指不作为、慢作为的“太平官”、“庸官”。2007年11月21日，吉林省公布行政问责暂行办法，规定了44种纳入问责的行政行为，目的是“让那些大错不犯、小错不断的撞钟和尚式干部混不得；让政令不畅、执行不力、不依法行政、失信于民等行为行不通”。

　　今年10月1日，我国首部系统规范行政程序的地方规章———《湖南省行政程序规定》生效。法律界人士认为，这部规定的意义在于首次以法律形式从程序上明确限制了政府的权力，行政机关惯常的诸多“衙门习性”都被纳入问责范围。

　　多位受访专家表示，虽然目前问责制的制度设计还不能说已经完善，但这些举措表明，作为“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，问责制决不会是一阵风，而将在实践中朝着制度化法律化的方向发展。

　　在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”，也带来了一定的负面影响。

　　在2004年的劣质奶粉事件中，安徽省太和县在上报国务院调查组时已将相关责任人撤职、开除，两个月后媒体暗访发现这些人仍在上班；2007年因山西洪洞 “黑砖窑”事件被撤职的临汾市尧都区原副区长，时隔不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。

　　观察人士认为，如何防范行政问责制在执行中走样、弱化？怎样才能最大限度杜绝“假问责”？这些在问责实践中暴露出的具体问题，是进一步完善官员问责制的突破口。

　　而这也是在这场渐行渐深的 “问责风暴”中，最惹人关注的焦点问题。在中国共产党新闻网一项关于 “您认为完善官员问责制度最重要的是什么”的民意调查中，“公开被问责后的官员去向”排在第二。有网友提出疑问：“对这些官员免职的处理会不会成了对他们的一种保护？有的人明明被免除了职位，但很快官复原职或摇身一变，跑到别处或者别的部门当官。”

　　“这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。”司法部副研究员陈雄飞在接受媒体采访时说，“一些地方的问责仅仅是为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。”

　　“这是因为，官员问责制正在不断的规范和完善之中，而与之相对的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受媒体采访时表示，应该尽快建立健全科学合理的问责官员复出机制。只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众心服口服，而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序性，会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。

　　受访的专家们认为，对于曾经犯过错误，负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，今后并不是说一定不能再用，但整个过程应当公开透明，给公众一个明确的交代，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀，甚至异化为“丢卒保车”的手段。

　　构建完整行政问责体系

　　目前有关官员问责的特别详细的规定还很缺乏。最好的办法是，制定一部专门的行政问责条例，将官员问责体系进一步系统化。这套完整的问责体系应当包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等。一些专家在接受记者采访时，表达了这一观点。

　　“行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责。”毛寿龙认为，这才是终极解决办法。他解释说，前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，是否问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位；与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。

　　“完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，才能减少问责过程中的‘丢车保帅’等问题。”中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙说。

　　在陈雄飞看来，目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要依据还是一些规范性文件，这些文件虽有一定的约束力，但只能算是内部纪律规范。

　　中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生也认为，“目前有关官员问责的特别详细的规定还很缺乏”。他主张，最好能制定一个专门的行政问责条例，将官员问责体系进一步系统化。这套完整的问责体系应当包括问责事由、问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等。

　　构建这套体系，首先要明确的是官员问责的条件。公务员法规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的”，应当引咎辞职。“什么是工作严重失误，什么是重大损失，这些问责条件都需要进一步细化。”刘俊生说。

　　北京大学法学院教授姜明安认为，有两种办法：一是通过人大制定法律，确定一个具体的标准；二是形成一种惯例，可以总结一下，什么样的事件，包括死多少人，造成多大的经济损失，形成多大的影响等，视为县级、地级、省级领导干部应该问责的标准。

　　至于问责的对象，不少专家认为，需要严格划定范围。近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围不能仅限于此。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。

　　记者从人力资源和社会保障部获悉，作为公务员法的配套法规，公务员辞职辞退的相关法规正在加紧起草。配套法规将对公务员的辞职条件、辞退情形，对公务员辞职辞退的监督管理等方面内容作出具体规定，并有望在年内出台。“这一法规将有利于改变问责制度中随机性大、缺乏规范性程序和标准的尴尬状况。”不少专家这样认为。

　　需要更严厉的司法问责

　　据山西省襄汾县“9·8”特别重大事故调查组透露，9月23日，山西省检察机关已对涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的原县委书记亢海银、县长 李 学俊、副县长韩保全依法立案并刑事拘留。

　　“公众在欣慰于行政问责雷厉风行 的 同时，更关心的是这些被免职的官员是否有滥用职权、玩忽职守的违法嫌疑？若司法不能及时介入并用事实来为公众释疑解惑，则必将引发新一轮的质疑。”海南大学法学院教授王琳说，“及时跟进的司法问责让不少公众舒了一口气。”

　　王琳认为，官员的责任体系是一个完整的整体，既包括党纪责任、行政责任、道德责任，也包括司法责任。从依法治国的角度来看这些责任的次序，司法责任永远是第一位的，更是无法替代的。

　　“中国除了需要行政‘问责风暴’，更需要严格、严厉遵循法治原则和程序的对于官员的司法‘问责风暴’。”一位资深评论员的观点，或许将这场前所未有的 “问责风暴”提升到了一个更为深入的境界。据《法制日报》